会议现场
2023年9月3日，在《中华人民共和国慈善法》施行7周年和第8个中华慈善日到来之际，中国社会保障学会慈善分会在京召开“《慈善法》修订关键问题讨论会”，听取来自学界专家、业界代表就《慈善法》修订中的一些关键问题的意见建议。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成教授主持会议。来自中国社会科学院、清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学、华中科技大学、中国农业大学、暨南大学、中共上海市委党校（上海行政学院）、中国劳动关系学院、浙江工业大学、民政部培训中心等高校和科研机构，以及中国慈善联合会、中华慈善总会、中国乡村发展基金会、南都公益基金会、腾讯公益慈善基金会、湖南爱眼公益基金会、内蒙古老牛慈善基金会、水滴公司等业界代表约30人出席会议，与会代表围绕会议主题发言并进行了热烈讨论。
全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成指出，《慈善法》的颁布与实施，是我国慈善事业从传统走向现代的重要标志，它为慈善事业的发展提供了基本法律依据，也促使慈善组织开始步入规范、有序发展新阶段。然而，与中国式现代化和走向共同富裕目标的要求相比，与近几年来快速发展的网络慈善与社区慈善活动相比，与新出现的网络大病求助对法治的需要相比，现行法律还不能满足需要，因此，2022年第十三届全国人大常委会启动修法程序并于当年底提请常委会进行了首次审议。目前，这部法律的修订进入广泛征求意见阶段，预定2023年12月提请全国人大常委会进行第二次审议，。在法律修订过程中，对于应急慈善与网络慈善以及强化政策支持等方面是有共识的，但在一些具体问题上还存在着分歧，需要进一步凝聚学界与业界共识，并为国家立法机关进一步完善法律提供有价值的意见建议。他强调，《慈善法》的修订是我国慈善事业发展进程中的大事，修订后的法律应当有利于增强全社会发展慈善事业的信心，有利于为慈善业界与慈善活动参与者提供更加清晰的依据与更加稳定的预期，有利于真正发挥好慈善事业在收入分配调节、助力保障民生、提供社会服务、参与与社会治理中的积极作用。他还对此次修法中有关应急慈善、网络慈善、网络个人大病求助、社区慈善以及个人捐赠税收优惠、慈善信托政策支持等发表了自己的意见。
中国社会保障学会会长助理兼慈善分会常务副会长彭建梅认为，应建立社区慈善备案制，社区慈善因为资金规模比较小，活动范围有限，组织化成本比较高，通过备案制的方式，社区志愿者团队、互助组织、兴趣团体、业委会等各种组织和自组织可以通过社区备案开展社区慈善活动，激发社区活力。她认为，应将慈善组织资产保值增值收益，纳入税收优惠。慈善组织的资产保值增值收益，应被视为非营利公益资产，享受税收优惠政策，这不仅有利于支持慈善组织可持续发展，还有利于鼓励支持企业、个人捐赠，促进第三次分配和共同富裕。
中国社会保障学会慈善分会副会长、清华大学教授邓国胜指出，慈善组织的登记问题，目前还迟迟没有解决，其实《慈善法》中的规定就是直接登记，建议直接明确。关于个人捐赠的税收优惠问题，建议将个人的慈善捐赠允许结转三年写进法律中，目前法律只规定了企业捐赠允许结转，但个人捐赠不能结转，应至少保证个人捐赠享有跟企业捐赠同等的待遇；同时，将慈善信托的减免税政策进一步具体化，如果不能突破，下一步将会成为影响慈善事业发展的瓶颈性问题。他提出在国务院下面成立一个更高层级的统筹机构来协调慈善领域的相关事宜，将社会企业一词纳入慈善法中，目前该领域在实践层面已有诸多创新，但缺乏一个上位法支持，具体可在《慈善法（修订草案）》第一百零四条中将其纳入。
中国社会保障学会慈善分会副会长、北京大学非营利组织研究中心主任金锦萍指出，在应急慈善一章中应明确不仅仅指紧急救援，还包括临时安置和灾后重建。政府在应急慈善中不得汇缴统筹慈善基金，需要建立联合救灾机制，进行信息共享。关于公开募捐方面按照现在的备案的速度，难以适应救灾的实际需要，应设置特殊通道和绿色通道。她认为，关于个人捐赠的税收优惠政策，递延政策必须要利用，还应将非货币捐赠政策提上日程。否则，把大量财富排斥在慈善领域之外，不利于慈善事业的可持续发展。在慈善信托设立环节，并非所有的慈善信托都能当然享受税收优惠，需对其进行公益性认定并对年度支出进行规定。她强调，慈善领域存在的社会需求比以往都多，但是系统可供给的资源在减少，这是一个非常严峻的现象，希望慈善法修订能够匡扶人心，给慈善组织以更大的信任。
中国社会保障学会慈善分会副会长、北京师范大学谢琼教授认为，《慈善法》修订草案中，应急慈善单独成章的立意是在应对突发事件时形成一套政府资源与社会资源最大程度地统筹调度和协调的运作机制，将有限的资源用在最需要的地方，齐心合力办急事、难事、大事。建议尊重突发事件应对处置的阶段性特征和应急时期慈善活动的阶段性和长期贯穿性特点，建立特别的、全套的、贯穿救援始终的管理和监督制度。无论从原理推论还是从实效出发，网络平台上的个人求助都应该被纳入慈善法律规制的范畴。关键在于出台网络大病求助有序发展的政策指引，落实平台和信息发布者的责任，对不法行为加以惩处，并引导大众理性、全面认识网络慈善行为。此外，《慈善法》修订还需进一步突出服务在慈善目的实现中的重要作用，将慈善活动的目的聚焦于民生福祉改善，支持鼓励更多服务型、社区型慈善组织和社会组织发展，真正促进时时慈善、人人慈善、处处慈善良好社会氛围的形成。
华中科技大学副教授陈斌认为，应急慈善是有别于常态慈善的一种特殊情况，其属于慈善领域的应急行为。因此，有必要在慈善法中进行专章规范。然而，《慈善法（修订草案）》仍有待进一步完善，具体包括：一是拓展应急慈善的范围并明确慈善组织在应急治理中的定位。在参与阶段方面，当前主要关注紧急救援阶段，并没有重视灾前预防和灾后重建阶段，法律条文主要规制的是紧急救援阶段的慈善行为；在参与形式方面，主要关注款物募集和拨付，但对突发事件中慈善服务的重视不足。二是明确民政部门、应急管理部门以及卫健部门在应急治理中的具体职责，在此基础上建立政府部门与慈善组织之间的应急协作机制和信息共享机制。三是明确禁止政府汇缴应急慈善中慈善组织募集的款物，但可在政府统筹安排下进行合理使用。
民政部培训中心教授赵晓芳指出，慈善项目在慈善中国平台进行项目备案，执行机构在民政部门指定的互联网募捐平台上线，经公募组织认领，就可在自己的官网进行公开募捐。但是目前对于同一个备案募捐项目，在不同募捐平台筹款并未进行并账统计，存在审计盲区。需要消除审计盲区，建议增加“要求同一个慈善项目在不同平台进行筹款时进行并账统计”的有关规定。她认为，《慈善法》（修订草案）第四十三条将捐赠人知情权的实现诉诸于行政法律关系上的慈善组织信息披露义务，忽略了捐赠人民事权利的行使与救济。仅规定了慈善组织应当公开信息，并未赋予捐赠人相应的信息公开请求的实现途径，捐赠人知情权的实现受制于慈善组织信息公开义务的履行。建议参考《政府信息公开条例》的思路，在规定慈善组织主动公开信息的同时，也为捐赠人提供“依申请公开”的途径，拓宽捐赠人获得慈善组织信息的渠道，并为捐赠人提供行使知情权的充分保障。
暨南大学讲师周缘园指出，应急慈善中的现金捐赠许多是用于灾后重建，因此在执行中，此条或面临难以操作的问题。可明确在尊重捐赠人意愿的基础上，用于应急响应阶段的款物应当及时拨付或者使用。立法中个人求助部分，应更多规范平台责任，以及职能部门的职责，合理规定信息发布媒介和网络平台的核实义务，明晰求助人和广播、电视、报刊以及网络服务提供者的责任，要求求助人在信息发布平台公开受助款物用途及剩余款物处理方式等。她认为，社区慈善的相关内容可在“慈善服务”一章做原则性和授权性的规范，对社区慈善予以鼓励。可适当明确城乡社区慈善综合服务平台的建设方式和职能，鼓励业主委员会、物业服务企业、驻村（社区）单位、居民为慈善活动、群众性互助互济活动提供场所和其他便利条件；村（居）民委员会应当支持、协助慈善活动的开展。
中共上海市委党校教授赵文聘认为，不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。慈善组织应当对合作方进行评估,并在募捐方案中载明合作方的相关信息，在双方签订的书面协议中明确权利义务。他提出，互联网公开募捐信息服务平台、公募机构等应当完善月捐等产品的智能合约应用及规范。应将公益慈善争议解决中心及法律援助、公益诉讼的引入公益慈善实践，建议先行建立全国、省级公益慈善争议解决中心，完善非诉讼公益慈善纠纷化解机制。
浙江工业大学副教授李德健指出，个人求助并非泛泛指一些向他人（例如朋友）寻求帮助（例如照看孩子）的行为，而主要是指求助人为了解决自己或近亲属因大病等天灾人祸而通过网络方式向其社交网络甚至社会公众展开的筹款行为。虽然在一些立法表述与监管者认知层面，经常将“慈善募捐”等同于“募捐”，但是，个人求助也构成一种募捐，其与慈善募捐存在区别：前者是“私益”募捐，其目的在于救助特定个体与家庭，而后者的目的是为了不特定多数人的利益。对于个人求助方面的网络服务提供者的范围应当做类型化区分：一类是专门从事个人求助平台服务活动的，例如水滴筹、轻松筹等；一类是传统意义上的网络服务提供者（例如微博）。对于前者应当予以专门规制；对于后者，即便予以规制，也应当与前者进行区别对待。他建议，对于专门从事个人求助平台服务活动的，在求助信息审核、捐赠资金管理与运用、信息公开、监督受益人资金使用等方面应当施加相应义务。
中国劳动关系学院讲师蔡泽昊认为，目前中国个人捐赠占捐赠总额比例较低，为激励个人捐赠尤其是较大额度个人捐赠，应当提升个人捐赠享受免税优惠的力度，从目前应纳税所得额的30%提升至40-50%，并参考企业捐赠免税的有关规定，对个人捐赠中超过年度免税额度的部分允许其结转至未来的纳税年度。此外，还应当重视个人和非个人捐赠者的非现金资产，优化税优规则，避免对捐赠资产二次征税。为此，应当做好慈善法与税法的有效衔接，以信息化提升税务经办效能和慈善组织服务捐赠者的效能，以更充分地发挥捐赠者在第三次分配中的作用。
中国农业大学副教授高静华指出，修订草案把第八条中的“非营利组织”修改为“非营利法人”虽然有利于实现慈善法与民法典中非营利法人制度的衔接，但非法人型组织和法人型慈织共同构成慈善组织的法律形态，在慈善事业的发展中发挥着重要的作用，建议增加非法人组织的有关规定。她认为，关于慈善活动的界定，还要加上儿童福利、青年援助、推进职业健康和安全、促进公共健康和公共卫生，特别是防灾减灾、预防和控制传染病等内容。她强调，目前修订草案法律责任这一章更多是关于慈善组织、慈善信托和政府部门在出现违法行为的时候应当承担一定法律的后果，但对于捐赠人的法律责任相对缺失，因此，还要增加关于捐赠人责任的条款。
中国劳动关系学院教授杨思斌指出，应急时期的慈善活动（含慈善志愿服务）应该纳入突发事件应对法体系，实现在突发事件时期的统一指挥、统一行动，以保证突发事件应对的有序、高效。《慈善法》要与《突发事件应对法》进行衔接。针对应急状态，慈善捐赠、慈善募捐、慈善服务、慈善组织等都需要有一些特殊性的规范，以适应应急状态的需要。例如募捐方案的事后备案、慈善目的和项目的适度扩展、政府的引导、协调等。他强调，个人捐赠的税收优惠应当有所突破，事实上《慈善法》第35条规定了“捐赠人可以直接向受益人捐赠”，意味着慈善法把个人捐赠纳入了慈善活动的范围，个人捐赠的税收优惠范围的扩大有法律依据。《慈善法》修改应增加个人慈善捐赠的结转制度。慈善法作出规定以后，个人所得税法需及时跟进，作出有针对性的规定，毕竟税务部门是依据个人所得税法进行执法的，如果个人所得税法没有具体的可操作的规定，个人捐赠税优政策很难落实。在执行层面，需要适应数字社会的需要，规定个人捐赠享受税收优惠的便捷措施。
中国社科院法学所副研究员栗燕杰认为，应借鉴政务公开、法治政府等领域经验做法，规定县级以上一级政府府民政部门应当每年第一季度编制并向社会公开发布当地“慈善事业发展年度报告”，就其在贯彻实施《慈善法》及相关政策要求方面，公示上一年度当地慈善组织登记、促进措施、购买服务、执法监管、慈善表彰等方面的做法、数据、典型案例和今后工作部署安排。
北京师范大学法学院副教授马剑银指出，《慈善法》修订草案中一大特色就是规定了大量鼓励性条款，使得《慈善法》作为“促进法”的性质更为明显，无论是为了“第三次分配”“推动共同富裕”这种宏观目标，还是慈善工作协调机制的建立，扩展慈善行业组织业务范围，慈善信托书面形式类型，以及在应急慈善、税收优惠、慈善信托、公益创新、社区慈善等领域具体的鼓励条款，都带有起草者对慈善事业发展的憧憬与期待。但是有两个问题需要注意，第一，除了一些少数的条款同时具有进一步的授权条款，例如个人求助、税收等领域有制度配套的要求，直接明确有关部门制定相关配套制度，大量的其实更像政策倡导，没有操作指引，是否能落地依然还需要看实践，需要继续努力；第二，法理上，针对行政管理部门而言，法无授权不可为，但同时，法律要求行政管理部门“鼓励”慈善事业发展，实际需要赋予大量的权力，权力运用的实际到底是鼓励还是限制，有时候动机与效果并不一定会完全符合，原本是一些应有的权利，变成了行政管理部门通过“鼓励”措施的恩赐，并不符合法治的基本原理，所以成熟的法律要以规范性条款为主，将促进性条款转化为可以实操的规则，区分法律规定与政策倡导。
浙江工业大学教授吕鑫指出，个人捐赠应当和法人捐赠享有相同的税收优惠，为此有必要拓展个人捐赠税收优惠的结转。慈善组织登记认定应当考虑同步赋予更多的权利，包括税收优惠资格和公开募捐资格，以此吸引更多的社会组织转变成为慈善组织，否则慈善组织偏少、慈善主体发展不够影响第三次分配的效果。慈善信托备案后的税收优惠应当明确规定，授权信托公司和慈善组织直接开具相应的抵税票据。个人求助平台应该考虑将求助个人统一项目化，作为某类大病救助等项目予以规制，实现不同主体间的余额再分配。公开募捐平台应该予以重构，解决备案模糊、重复发布和公开不透明问题。
中国慈善联合会常务副秘书长刘佑平指出，为了更好的贯彻落实二十大的报告精神，《慈善法》至少应该把企业的税收结转优惠政策，同等地给到个人捐赠。考虑到慈善信托一旦形成，其信托财产就已由私人财产变成公益慈善财产，而且不可逆转，因此，委托人的税收优惠可以视同捐赠人，一旦慈善信托成立，就应该给委托人免税。他认为，在强调慈善事业组织化和专业化发展的同时，也应该承认去组织化和去中心化也是慈善事业发展一个趋势，对捐赠人而言，自愿无偿的赠予财产的活动是基于自愿的、慈善目的的，是捐赠人选择的自由，法律应该保障捐赠人自由选择的权利。他强调，个人求助是基本人权，无论是现实中的求助、乞讨，还是通过网络自主发布、请求帮助，或者通过网络服务平台向社会公开求助，都应该受到法律保护。城乡社区互助互济，是中国传统邻里互助的延续，是中国慈善事业带来的最突出文化基因或者特征。社区的互助互济，乡绅乡贤的慈善活动，《慈善法》不宜过分规范，更不能禁止，而应该鼓励再鼓励。
南都公益基金会秘书长彭艳妮认为，除了救灾阶段的规定外，《慈善法》应急慈善一章中应增加防灾减灾的内容，提升灾害应急的能力。修法应明确基金会保值增值的税收优惠，这有利于基金会做大慈善资产，促进慈善事业可持续发展。她指出，《慈善法》规定的慈善活动，作为法律概念，其比日常生活中老百姓所提及的慈善概念要狭窄一些，建议进一步增加列举事项，将灾害预防、社区发展等内容纳入慈善活动定义范围。此外，对于个人捐赠的税收优惠和社会企业等慈善创新活动，修法亦应当有所回应。
老牛慈善基金会秘书长安亚强认为，无论从网络个人求助的公益属性为主这一特征来看，还是从现状特别是社会大众的认知来看，网络个人求助都与公益慈善密不可分，理应由民政部门作为行政主管部门。考虑到网络众筹/求助活动的参与广泛、传播快、互动性强、影响面大等特征，需要通过跨部门协作来加以逐步规范，建议明确民政部门为行政主管部门的同时，进一步明确网信、金融、公安等部门共同参与的协调机制。他建议，进一步明确建立平台的准入和退出机制，并将网络个人求助信息真实性纳入社会诚信记录，这一措施将对保障个人求助信息真实性，促进网络个人求助良性发展发挥保障作用。
中华慈善总会筹募部部长刘芳认为，应扩大应急慈善接收主体范围。在发生特别重大、重大突发事件时,县级以上人民政府和受灾地区医院、学校、敬老院等公益性事业单位以及不具有公开募捐资格的社会服务机构、慈善组织可直接接收应急慈善捐赠。在突发事件中，政府部门不得指定特定慈善组织统一处理慈善捐赠接收或物资分配，不得将慈善组织受赠财产纳入政府财产中加以处分。她强调，社区慈善将是未来慈善事业发展的活力源泉和落脚点，在慈善法中应明确将社区慈善纳入慈善活动范畴，并提供相应支持；还应充分考虑我国慈善事业的实践和特色，将个人求助中的互联网筹款行为纳入慈善法规制范围。
湖南爱眼公益基金会理事长彭志坤指出，应急慈善在凝聚社会关注和捐赠热情上有天然优势，极大激发慈善潜力，发展势头非常强劲，应在制度上为其留出生长空间，减少不必要的管制。同时，重视法律的可操作性，提高法律的约束力，让多元主体有章可循，引导应急慈善资金合理流入，规避无序带来的风险。建议通过提高税前扣除限额，允许向后结转，扩大捐赠形式和非现金捐赠范围等方式加大税收优惠力度；希望多关注“非货币捐赠在变现时如何依法享受税收优惠”这一问题。他强调，要重视企业特别是非国有企业的捐赠激励。民营企业受到更强的融资约束，作出捐赠决策的背后往往承受着更大压力，因此，对于捐赠税收优惠政策的变化也更加敏感。此外，股权捐赠之后，慈善组织如何享受税收优惠是困扰机构的难题，目前行业里有以股权作质押的案例，期待未来在该问题上有所突破。
水滴公司合伙人、高级副总裁郭南洋认为，从个人大病求助赠与人的动机和税收优惠可实现的社会功能来看，个人大病求助中的赠与行为具有自愿性、无偿性，该行为植根于邻里相助、乐善好施、助人为乐等中华民族传统美德，且在普通公众的朴素认知中，个人大病求助就是慈善活动。对个人大病求助的赠与人进行税收优惠，也有利于进一步鼓励和调动社会力量参与个人求助。因此，应将个人大病求助中的个人捐赠纳入税收优惠，但实施过程中的问题也较为复杂，综合来看，目前难以推动落实。他建议，促进个人求助服务与社区慈善有机结合，明确个人大病求助的性质、个人大病求助平台之于社区慈善的价值和定位、以及二者的协同机制。
中国乡村发展基金会秘书长陈红涛认为，修订草案偏向应急阶段工作，缺少防灾减灾备灾和灾后重建等其他周期相关内容。灾害管理是一个全流程的管理周期，应急募款是在紧急救援中发生的，但资金使用可能涉及到防灾减灾、备灾、紧急救援和灾后重建几个关键环节。党的二十大报告指出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”，“提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”。草案新增应急慈善专章，建议顺应时代发展趋势，将“防灾减灾”和“灾后重建”纳入慈善活动范围。他强调，应急救援状态下，社会组织与当地政府部门之间往往缺乏有效的协调，在救灾时对灾情信息的及时收集和判断，直接影响到资源的募集、调拨，获取灾区的损失和需求信息尤为重要，建议将慈善组织纳入地方政府的应急协调机制和信息共享机制，更好地发挥慈善组织重要作用。
腾讯公益慈善基金会副秘书长刘洲鸿指出，为落实中央关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的有关意见，应支持社会力量参与救灾，构建多方参与的社会化防灾、减灾、救灾格局，在救灾协调机制中增加社会组织代表。要讲究救灾的科学性，及时拨付的规定不是那么科学、合理，建议根据救灾的需要来拨付资金。他认为，促进社区慈善发展，可降低其注册门槛，比如在街道层面可以直接注册或备案。另外，鼓励慈善信托发展，可将其视同为慈善捐赠，参照对非公墓基金会的要求对其支出进行相关规定。
与会专家学者还围绕《慈善法》修订中的一些关键与具体问题展开了热烈讨论。大家认为，我国现代化建设在全面提速，走向共同富裕的步伐明显加快，国家发展与民生保障需要发挥第三次分配的作用，需要慈善事业助力解决现实社会问题并弘扬互助友爱、乐善好施的优良传统，进而促进社会团结与社会和谐，而《慈善法》是我国慈善领域的基本法，修订《慈善法》一定要适应时代发展要求，直面现实问题，发出明确的引领信号，以为中国特色慈善事业发展提供法律依据。
此次会议是中国社会保障学会持续为我国慈善法制建设做出直接贡献的又一个行动，其相关研究报告将再次提供国家立法机关参考。在2014-2016年间，以郑功成教授为首席专家的中国社会保障学会专家团队先后向全国人大内务司法委员会和常委会领导同志提交过18个专题研究报告，其起草的法律条文及论证报告和诸多重要意见被《慈善法》采纳，在《慈善法》通过后又提交了法律实施的有关研究报告，得到时任全国人大常委会主要领导的高度重视，并为促进《中华人民共和国慈善法》的实施做出了直接的贡献。在2020年，中国社会保障学会以郑功成教授为首的专家团队又向全国人大社会建设委员会提供了11个专题研究报告，对《慈善法》实施五年来的情况进行了全方位的评估，这些评估意见引起国务院、全国人大常委会主要领导同志的高度重视，许多观点被直接写入全国人大常委会《慈善法》执法检查报告。2022年1月，全国人大社会建设委员会启动《慈善法》修订，中国社会保障学会专家团队不仅为正式启动这次修法程序做出了突出贡献，而且提供了多份修法意见建议书，许多观点已经被《慈善法》修正草案吸收。（来源：中国社会保障学会）
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